Le paiement des indemnités journalières aux anciens fonctionnaires territoriaux
Dans un article paru au mois d’avril 2024 dans la gazette des communes, le Cabinet DBS AVOCATS ASSOCIES revient sur les règles applicables au paiement, par les collectivités territoriales, des indemnités journalières à leurs anciens fonctionnaires.
En particulier, cette analyse juridique, qui porte sur une situation peu maîtrisée par les administrations locales, détaille notamment :
les conditions pouvant conduire les collectivités territoriales à verser des indemnités journalières à des fonctionnaires qui ne remplissent plus les critères, de manière temporaire ou définitive, pour relever du régime spécial de sécurité sociale (du fait d’une révocation, d’un licenciement, d’une rupture conventionnelle, d’une démission, d’une disponibilité d’office) ;
les règles applicables au calcul du montant et de la durée du versement des indemnités journalières ;
les règles relatives à la compétence juridictionnelle.
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La protection fonctionnelle des agents publics et des élus
Dans un article paru au mois d’avril 2024 dans la Gazette des communes, le Cabinet DBS AVOCATS ASSOCIES revient sur la protection fonctionnelle des agents publics et des élus.
En particulier, l’analyse juridique détaille les cas d’octroi et la procédure permettant de bénéficier de la protection fonctionnelle pour les agents publics et les élus.
L’article met également en exergue les modifications apportées en matière de protection fonctionnelle des élus par la récente loi n° 2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux.
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https://www.lagazettedescommunes.com/920837/la-protection-fonctionnelle-des-agents-publics-et-des-elus/
Tout savoir sur l’enquête administrative
Dans un article paru au mois de mars 2024 dans la gazette des communes, le Cabinet DBS AVOCATS ASSOCIES revient sur les règles applicables aux enquêtes administratives.
En particulier, après avoir rappelé les principes de l’enquête administrative, l’analyse juridique détaille les différentes étapes devant être suivies pour mener à bien cette enquête et ainsi permettre à l’autorité territoriale, sur la base du rapport d’enquête, de prendre des décisions juridiquement sécurisées.
Par ailleurs, cet article revient sur les règles relatives à la communication de l’enquête administrative.
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https://www.lagazettedescommunes.com/918981/tout-savoir-sur-lenquete-administrative/?abo=1
La nécessaire distinction à réaliser entre les emplois de cabinet et les emplois administratifs compte-tenu des risques pénaux existants
Dans un article paru au mois de janvier 2024 dans la gazette des communes, le Cabinet DBS AVOCATS ASSOCIES revient sur les critères juridiques permettant de distinguer les collaborateurs de cabinet des emplois administratifs.
Surtout, cet article alerte les collectivités territoriales sur la nécessité de s’interroger en interne sur le respect du cadre juridique afin de s’assurer qu’un emploi administratif ne relève pas, en réalité, d’un emploi de cabinet.
En effet, dans un tel cas de figure, l’autorité territoriale peut être exposée à des poursuites pénales au titre de l’infraction de détournement de fonds publics dont les conséquences, en cas de condamnation, peuvent être lourdes.
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Le Cabinet DBS Avocats vous souhaite ses meilleurs voeux pour la nouvelle année 2024.
Me DEGUERRY LECETRE, Me BARBIER et Me SOVET vous adressent leurs meilleurs voeux de santé, de réussite et de bonheur pour cette nouvelle année 2024 et restent à la disposition de leurs clients tout au long de cette nouvelle année.
La prise en charge des frais de représentation des élus locaux
Dans un article paru au mois de décembre 2023 dans la gazette des communes, le Cabinet DBS AVOCATS ASSOCIES revient sur la prise en charge des frais de représentation des élus locaux.
Les élus sont en effet amenés à payer des frais de déplacement et de restauration qu’il convient de faire prendre en charge par la collectivité, dès lors qu’ils sont engagés dans le cadre de leur mandat. Cette analyse décrypte le cadre juridique qui s'applique, et les risques pénaux auxquels peuvent s'exposer l'élu et les services de la collectivité.
On observera qu’à une époque où les élus sont de plus en plus surveillés et où l’on s’évertue à rappeler que ceux-ci doivent être exemplaires, le cadre juridique demeure extrêmement pauvre en matière de prise en charge des frais de représentation, déplacement, repas, et ne leur permet donc pas d’évoluer dans un environnement sécurisé.
L’article rappelle cependant qu’il n’est pas nécessaire de tomber dans une paranoïa généralisée qui conduirait à ne plus rien faire ou à laisser à la charge personnelle des élus l’ensemble des frais de déplacement et de restauration : en effet, dès lors que l’élu peut démontrer a posteriori que la dépense a été engagée uniquement dans l’intérêt local et dans des proportions raisonnables, le risque pénal semble largement éloigné.
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Le régime juridique applicable aux parcs automobiles des collectivités territoriales
Dans un article paru au mois d’octobre 2023 dans la gazette des communes, le Cabinet DBS AVOCATS ASSOCIES revient sur les règles applicables aux parcs automobiles des collectivités territoriales.
Après avoir rappelé l’importance de distinguer véhicule de service, véhicule de service avec remisage à domicile et véhicule de fonction, cet article précise les règles applicables à ces différentes catégories de véhicules administratifs.
Surtout, cet article alerte les collectivités territoriales sur l’importance de respecter le cadre juridique et le formalisme permettant de mettre à disposition des agents ou des élus des véhicules administratifs en raison notamment des contrôles exercés par les chambres régionales des comptes.
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Le Conseil d’État se saisit de la réglementation ZAN (Zéro artificialisation nette des sols)
Par deux recours l’Association des maires de France (AMF) contestait devant le Conseil d’État des dispositions réglementaires issus de deux décrets d’application du dispositif « ZAN ».
Le Conseil d’État a ainsi rendu deux décisions le 4 octobre dernier.
Pour rappel, La loi « Climat et résilience » du 22 août 2021 a fixé un double objectif : diviser par deux le rythme de bétonisation entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente (de 250 000 à 125 000 hectares) et atteindre d'ici à 2050 zéro artificialisation nette, c'est-à-dire au moins autant de surfaces renaturées que de surfaces artificialisées.
La loi publiée le 21 juillet 2023 précise les modalités d'atteinte de l'objectif de Zéro Artificialisation Nette créé par la loi Climat et Résilience, et tente, sans que cet objectif ne semble aujourd’hui atteint, de surmonter les difficultés de son application rencontrées dans les territoires en donnant a priori davantage de pouvoir aux collectivités.
À travers ses neuf articles, la loi ZAN du 21 juillet 2023 introduit plusieurs précisions quant à la mise en œuvre effective du dispositif ZAN dans les territoires.
On relèvera notamment que :
L’objectif ZAN devra être pris en compte dans l’ensemble des opérations d’aménagement. Pour tout projet urbain, les élus locaux devront chercher à sauvegarder les espaces naturels, renaturer des sols désartificialisés, mettre en valeur le bâti existant, et rechercher l’optimisation des espaces urbanisés ;
La loi ZAN a rallongé les délais laissés aux collectivités pour la modification des documents d’urbanisme : désormais, les régions auront jusqu’au 22 octobre 2024 pour mettre le SRADDET en conformité avec la loi ; les communes et EPCI auront jusqu’au 22 janvier 2027 pour modifier les SCoT et jusqu’au 22 janvier 2028 pour les PLU(i) ;
Afin de rééquilibrer la représentation des territoires dans la coordination et la gouvernance, la Loi a transformé la Conférence des schémas de cohérence territoriale en Conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols ;
Les projets de grande ampleur ne seront pas comptabilisés dans la consommation des collectivités pour la première tranche des 10 ans : Il s’agit des travaux déclarés d’utilité publique et de certains projets industriels ;
Une « garantie minimale de développement » pour chaque commune est prévue pour la période 2021-2031 à condition pour celles-ci d’être couvertes par un document d’urbanisme approuvé avant le 22 août 2026 ;
Un nouveau droit de préemption spécifique au dispositif ZAN est institué pour les communes.
En parallèle de ces dispositions législatives, différents décrets d’application ont pu être pris afin de préciser le dispositif : comme la Loi le prescrit, le Gouvernement a défini les conditions de mise en œuvre de cet objectif sur le territoire par deux décrets du 29 avril 2022. Ce sont ces décrets qui ont été contestés par l’AMF.
Dans la première affaire dont la décision a été rendue le 4 octobre 2023, le Conseil d'État a annulé le 2èmealinéa du II de l'article R. 101-1 du code de l'urbanisme, issu du décret n° 2022-763 du 29 avril 2022, relatif à l'échelle à prendre en compte pour déterminer l'artificialisation des sols qui prévoyait que :
« II.-Les surfaces sont classées dans les catégories de la nomenclature annexée au présent article. Le classement est effectué selon l'occupation effective du sol observée, et non selon les zones ou secteurs délimités par les documents de planification et d'urbanisme.
L'occupation effective est mesurée à l'échelle de polygones dont la surface est définie en fonction de seuils de référence précisés par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme selon les standards du Conseil national de l'information géolocalisée. »
Le Conseil d’État annule cette disposition dès lors qu’il considère qu’en se référant à la simple notion de « polygone », en s’abstenant d’en préciser la définition précise et en se limitant à renvoyer à un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme, les auteurs du décret attaqué ne peuvent être regardés comme ayant établi, comme il leur appartenait de le faire en application de la Loi, l'échelle à laquelle l'artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d'urbanisme.
Concrètement, le Conseil d’État reproche aux auteurs du décret leur imprécision dans la définition des termes utilisés et alors que la Loi imposait au Gouvernement de préciser à quelle échelle les zones artificialisées doivent être identifiées.
Pour la Haute Juridiction, le Gouvernement, en faisant simplement référence à des « polygones », sans plus de précision ni sur leur définition ni sur leur périmètre, n’a pas satisfait à l’obligation résultant de la Loi, qui lui imposait d’établir l’échelle à laquelle l’artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d’urbanisme.
En revanche, le Conseil d’État, dans une décision rendue le même jour et toujours suite à une requête de l’AMF qui demandait l'annulation du décret relatif aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols, a jugé que la fixation des objectifs de réduction de l’artificialisation à un niveau régional, dans le cadre des schémas régionaux (SRADDET), objectifs qui s’imposeront ensuite aux documents locaux au niveau intercommunal et communal, est conforme à la loi de 2021.
De ces décisions, il résulte en tout état de cause une certitude : l’application du dispositif ZAN demeure, malgré les différentes dispositions législatives et règlementaires, particulièrement incertain pour les élus locaux, pourtant en première ligne, tant dans la définition des concepts et des termes utilisés que dans sa mise en œuvre concrète.
Il ne fait guère de doute que l’applicabilité de la réglementation ZAN appellera de nombreuses interrogations et donc, à terme, de nombreux contentieux.
Le Conseil d’État confirme que l’agent public placé en congé de maladie peut être exclu temporairement de ses fonctions
Pour rappel, le placement en congé de maladie d’un agent public ne fait pas obstacle à l’engagement ou à la poursuite d’une procédure disciplinaire à son encontre.
Cependant, la jurisprudence administrative a longtemps considéré que la sanction disciplinaire de 3ème groupe d’exclusion temporaire de fonctions (de 15 jours à 2 ans) ne pouvait pas se conjuguer avec le placement en congé de maladie d’un agent public (à titre d’exemple : CAA Nantes, 17 février 2015, n° 13NT02861).
En effet, l’agent public ne pouvait alors pas être exclu tant que la condition d’inaptitude physique était remplie.
La collectivité devait donc attendre la fin du congé de maladie de l’agent public ou diligenter une contre-visite médicale permettant de déterminer si l’arrêt de travail était justifié.
Si l’arrêt de travail se révélait être justifié, l’administration était alors contrainte d’attendre la fin de l’arrêt de maladie pour exclure temporairement de ses fonctions l’agent sanctionné.
Il y a quelques années, le Juge administratif faisait évoluer sa position concernant l’application de la sanction disciplinaire de révocation infligée à un agent public placé en congé de maladie.
En effet, par une décision du 6 juillet 2016, le Conseil d’Etat avait précisé que « la circonstance qu’un agent soit placé en congé de maladie ne fait pas obstacle à l’exercice de l’action disciplinaire à son égard, ni le cas échéant, à l’entrée en vigueur d’une décision de révocation. » (Conseil d’Etat, 6 juillet 2016, n° 392728)
De ce fait, un agent public pouvait alors être révoqué pendant son congé de maladie.
Concernant l’exclusion temporaire de fonctions, le Conseil d’Etat avait uniquement précisé que les indemnités versées aux fonctionnaires durant la durée du congé de maladie avaient pour seul objet de compenser la perte de rémunération due à la maladie par dérogation au principe du traitement après service fait.
Ainsi, ces indemnités versées ne pouvaient pas avoir pour effet d’accorder à l’agent placé en congé maladie, des droits à rémunération supérieurs à ceux auxquelles il aurait prétendu s’il n’en avait pas bénéficié (Conseil d’Etat, 8 octobre 2012, n° 346979).
Néanmoins, la Haute Juridiction administrative n’avait pas revu sa jurisprudence sur le cas d’un agent placé en congé de maladie et dont une sanction d’exclusion temporaire de fonctions devait lui être infligée.
Or, la Cour administrative d’appel de DOUAI, dans son arrêt n°20DA01958 du 25 novembre 2021, si elle rappelait la position du Conseil d’Etat précédemment développé, ajoutait que le fait qu’un agent soit placé en congé de maladie ne faisait pas obstacle à l’exercice d’une procédure disciplinaire ni même à l’entrée en vigueur d’une sanction disciplinaire notamment celle d’exclusion temporaire de fonctions.
Plusieurs Juges du fond ont alors suivi la ligne de conduite de la Cour administrative d’appel de Douai.
Ce n’est que très récemment, que le Conseil d’Etat a estimé que « la procédure disciplinaire et la procédure de mise en congé de maladie sont des procédures distinctes et indépendantes, et la circonstance qu'un agent soit placé en congé de maladie ne fait pas obstacle à l'exercice de l'action disciplinaire à son égard ni, le cas échéant, à l'entrée en vigueur d'une décision de sanction [en l’espèce notamment une exclusion temporaire de fonctions de deux ans]. » (CE, 3 juillet 2023, n° 459472)
Dès lors, par cette décision la Haute Juridiction administrative entérine la position des Juges du fond et le fait que la sanction d’exclusion temporaire de fonctions peut être exécutée pendant le congé de maladie de l’agent intéressé.
Si les collectivités territoriales n’ont pas attendu la confirmation par le Conseil d’Etat de la possibilité d’exécuter a sanction disciplinaire d’exclusion temporaire de fonctions pendant le congé de maladie de l’agent intéressé, cette jurisprudence permet de sécuriser et de légitimer cette manière de procéder.
Indemnisation des communes à la suite de manifestations violentes
Ces dernières années, et particulièrement l’année 2023, ont été marquées par de nombreuses manifestations, déclarées ou non, ayant pu engendrer des débordements violents voire des émeutes urbaines.
Dans le cadre de ces débordements, de nombreuses dégradations ont été commises sur les biens communaux tels que les jardins, les espaces verts, le mobilier et des équipements urbains.
Or, la responsabilité de l’État peut être engagée, y compris à l’égard d’une commune, lorsque celle-ci est victime de dégradations commises dans le cadre d’attroupements violents (CE, 18 novembre 1998, commune de Roscoff, n° 173183, T. 1160).
En droit, le régime de responsabilité à raison des dommages résultant d'attroupements et rassemblements est celui de la responsabilité sans faute de l'Etat, désormais codifié à l'article L.211-10 du code de la sécurité intérieure qui dispose que :
« L'Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens. L'Etat peut également exercer une action récursoire contre les auteurs du fait dommageable, dans les conditions prévues au chapitre Ier du sous-titre II du titre III du livre III du code civil. Il peut exercer une action récursoire contre la commune lorsque la responsabilité de celle-ci se trouve engagée ».
Si cette disposition vise à indemniser notamment les particuliers, elle peut tout à fait intervenir au bénéfice d’une personne morale de droit public et notamment d’une commune.
Il peut s’agir de dommages causés par des faits constitutifs du délit de destruction, de dégradation ou de détérioration volontaire d’un bien appartenant à autrui.
Si les victimes n’ont pas à prouver de faute de l’État, elles doivent néanmoins établir la réalité de leurs dommages et démontrer que le dommage est en lien avec un attroupement ou un rassemblement.
La jurisprudence distingue du délit imputable à un attroupement ou à un rassemblement celui qui est imputable à un groupe constitué et organisé à seul fin de commettre ce délit, ce qui est qualifié de « commando » dans une décision du 12 novembre 1997, compagnie d’assurances générales de France et autre, n°150224.
En effet, de manière constante, dans la jurisprudence, un acte perpétré « dans le cadre d'une action concertée et avec le concours de plusieurs personnes », ne peut être considéré comme découlant d'un attroupement (Tribunal des conflits, 15 janvier 1990, Chamboulive et autres c/Commune de Vallecalle, n° 02607) et n'ouvre pas droit à indemnisation.
Ce régime est en effet réservé à des agissements plus ou moins spontanés issus de mouvements de foule même si le Conseil d'État a pu récemment infléchir sa jurisprudence.
Concrètement, une Commune peut donc, au même titre qu’une autre personne morale ou physique, se faire indemniser par l’État à la suite de manifestations violentes et/ou d’émeutes urbaines dès lors que les conditions suivantes sont réunies :
La Commune doit pouvoir démontrer un préjudice financier ;
Ce préjudice doit résulter d’attroupements ou de manifestations ;
Les violences ne doivent pas avoir été préméditées et doivent être « spontanées » (dans le cas contraire la Commune ne peut être indemnisée).
En pratique la Commune pourra alors solliciter de l’Etat une indemnisation chiffrée.
En cas de refus de l’Etat, la Commune pourra contester celui-ci devant le Juge administratif.